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规范严管新时代 PPP绩效考核再认识

作者:朱静 发布于:2018-10-09 08:43:55 来源:PPP知乎

  作者:朱静 江苏义?#26032;?#24072;事务所


  2014年下半年以来,PPP在中国已经走过了四年的发展历程,一万三千多个项目,十一万多亿的投资,是这?#25913;?a href=http://www.31827185.com/ll/rcjd/1699229.html target=_blank class=infotextkey>PPP模式突飞猛进发展,健康规范发展的有力见证。据统计,这一万三千多个项目,落地率已超过30%以上,其中,有的省市PPP项目落地?#22987;?#25237;?#35782;?#22343;已实现了“双过半”。那么众多落地的PPP项目进入建设期后,作为政府方首先面临的就是“建设期绩效考核”,因为这是政府“按效付费”的依据,项目公司必须接受的监管之一也包括绩效考核。从国发(2015)42号文,到?#24179;?6、113到90号文、92号文等规范性文件,无不在强调“按效付费”的必要性和重要性。


  但是,“绩效考核”不单单是一个词,一句话、一种说法,它更是一个专业一个学科,就像财务、工程、法律一样,这对很多人来说还是陌生的。随之而来的,在PPP项目实施方案和合同里我们经常看到千篇一律的绩效考核办法,完全雷同相互照抄的绩效考核手册,毫无科学依据的考核指标及权重设计。基于这样的考核方法,实行绩效考核时,谁考核?考核谁?考核什么?如何考核?指标权重如何设?考核的结果如何应用?这些现实的问题可能造成的后果就是无法考核或形同虚设、走过场式的考核。这样显然就偏离了“提高公共服务的质量和效率”这一PPP项目绩效考核机制最终目的”。


  但是,我们也看到,随着对PPP项目规范管理的?#24179;?#23588;其是?#24179;穡?017)92号文的出台,提出“将考核结果与不低于30%的建设成本挂钩”作为新项目入库的条件之一;《财政部关于进一步加强政府和社会?#26102;?#21512;作(PPP)示范项目规范管理的通知》(?#24179;稹?018〕54)提出要“落实中长期财政规划和年度预算安排,加强项目绩效考核,落实按效付费机制,强化激励?#38469;?#25928;果,确保公共服务安全、稳定、高效供给”;“加强运行情况监测。及时更新PPP项目开发目录、财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等信息,实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况,强化风险预警与早期防控”。PPP项目的绩效考核迅速成为了“PPP圈内”大?#20063;歡先?#35758;的最为重要的话题,更是引起越来越多的政府和社会?#26102;?#26041;及各专业机?#36141;?#20154;士的高度重视。我们也欣喜地看到,随着这类规范性文件的出台,无论从PPP项目实施方案还是PPP项目合同,对有关绩效考核的设计和约定都在悄然发生着变化。


  从早期落地的PPP项目“绩效考核”章节和内容的缺失,或者仅对运营期一定比例的考核,到现如今的不仅对运营期成本和收入全部的考核,而且对建设成本考核部分不低于30%;从规定建设、运营的考核,到对项目前期项立项、设计,到后期的项目?#24179;?#30340;全生命周期绩效考核;从考核内容和方法的简单粗放?#20063;?#21487;操作,到现在的考核方法、细则、指标逐步完善、科学、可操作;从当初多数人对绩效考核?#37027;?#35270;和不在乎,到如今无论项目合作的双方,还是提供咨询服务的各方,都在积极关注绩效考核的话题,无疑,这是中国式PPP良性发展的效果所在。


  但说到底绩效考核是一个“?#38469;?#27963;”,有着很高的“含金量”,由于目前我国?#24418;?#24418;?#19978;?#32479;的、对PPP项目全生命周期的绩效评价规范,?#24418;?#20986;台PPP绩效评价顶层设计,也没有就PPP绩效评价的原则、对象、组织实施、共性指标、监督管理、结果运用等方面制定相应的办法和实施细则。因此,如何设计科系、合理、可操作又符合项目?#23548;是?#20917;的绩效考核体?#31561;?#26159;摆在我们面前的一个难题。


  就我国地方目前所采用的 PPP项目考核的总体情况而言:纵观各地的所谓 PPP项目考核,这些考核大多还是基于合同履行所进行的?#38469;?#24615;质的考核与评价,而基于监?#20581;?#31649;理和旨在促进项目可?#20013;?#21457;展的治理型考核并不多见。存在的共性问题是:


  考核目的不清。偏离了“提高公共服务的质量和效率”这一PPP绩效考核机制的最终目的。评价体系“碎片化”。PPP绩效评价的主体、对象、阶段、指标体系不能完整地?#20174;PP的全貌,系统性不足。考核体系不注意全面,在考核指标设计或权重上过于片面,如将社会?#26102;?#30340;日常工作数量等指标作为绩效考核的重点。轻视合同对绩效考核的约定。PPP项目合同中关于绩效考核的约定千篇一律,流于形式,绩效考核的内容没有价值,相当一部分PPP项目合同没有绩效考核的约定,?#35789;?#31034;范项目中也?#34892;?#37096;分绩效考核约定不完整。考核方法单一。目前的PPP项目绩效考核机制,大多数都仅仅采用相当于KPI相似的考核方法,不同性质的项目都是一种方法,相互照搬照抄。考核过程流于形式。PPP项目一般由项目公司主导甚至全权负责项目的建设和运营,政府方只能对照实施方案或PPP合同?#24615;?#23450;的考核标准,如果没有顺畅的监督和反馈机制,最终考核就是形式。考核评价机构能力亟须完善。PPP项目的专业性和复杂性对开展PPP绩效评价机构(无论指政府方?#32422;?#32452;织评价还是委托第三方专业机构)能力都提出了更高的要求。如果按照原来的“惯性”思维和方法,很可能“以偏概全”。


  针对绩效考核周期长、频次高、专业杂、?#20302;?#38590;、维度多、分析弱、分散化、监测难等特点也是难点,笔者建议:


  一、用全面发展?#38590;?#20809;来看待PPP项目绩效管理。积极探索包括:基于财政资金管理的绩效管理,基于PPP项目合同绩效目标的绩效管理,基于PPP项目公共服务政府监管的绩效管理,基于PPP项目公共服务价值和效率的绩效管理,基于PPP项目合作关系的绩效管理等多维度、多层次的绩效管理。


  二、以产出管理为导向来?#24179;鳳PP项目绩效管理。坚持“以监督为基础,以激励为核心”及动态管理和协商性为原则,在绩效考核体系结构设计时,始终把PPP项目产出绩效作为PPP项目的核?#27169;?#24182;?#28304;?#35774;置有效的绩效管理机制。


  三、以风险管理为重心来夯实PPP项目绩效管理。坚持“风险共担”和“风险分担”相结合的模式,以合作关系为纽带,处理好市场等外部风险造成的绩效不达标问题,避免因绩效考核给项目带来的风险增加甚至影响项目的正常实施。


  四、以项目合同为基准来支撑PPP项目绩效管理。PPP项目全生命周期始终体现契约精神,合同双方应共同协商约定绩效考核方案,对项目的绩效目标实现程度、预算管理、资金使用、公共服务质量公众满意度等评价标准和指标达成一致,形成合意。双方根据合同约定绩效考核相关指标和指标体系,共同监测数量指标、质量指标、效益指标、成本指标等。


  五、以指标体系为核心来构建PPP绩效管理体系。由于PPP项目实施主体的多样性,带来行业差异、考核对象差异等,不同类型的项目考核指标存在较大差异,应该设计一个兼具共性指标和个性化指标的综合评价指标体系。同时对PPP项目建设期考核指标的设定而言,不能与传统工程项目一样仅有质量、进度、安全等几个方面的考核,还需要增加资金监管、项目管理、产出说明、满意度评价、合同管理、信息管理等其他指标。


  六、以第三方机构为主体来参与PPP项目绩效管理。鉴于绩效考核和评价的专业性、复杂性,以及?#20302;?#36807;程复杂,考核程序繁琐等因素,未来委托第三评价机构实施绩效考核显然应是一种趋势。该专业绩效评价机构可由政府与项目公司双方共同聘请,并根据双方约定的对公共产品服务的数量、质量等标准和科学的指标体系开展评价。


  PPP项目考核体系的设计和运行涉及到诸多的利益相关方,它的科学、健康和可?#20013;?#36816;行直接关系到政府、社会?#26102;?#21644;社会公众彼此间的相互关系,尤其是对将“绩效考核与政府付费挂钩”的政府方而言,不能将本应贯穿项目全生命周期的绩效考核工作“简而化之”甚至“忽略不计”,也不能对如此有科学理论依据的绩效评估工作“不懂装懂”。应积极践行习近平总书记强调的:要建立全面规范?#35813;鰲?#26631;准科学、?#38469;?#26377;力的预算制度,全面实施绩效管理。以真正实现对PPP项目的科学管理、有效管理,真正实现PPP项目推行的“初心”。

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